无需取得探矿权、采矿权的特殊情形，新规定来了

根据新《矿产资源法》第五条的规定，勘查、开采矿产资源应当依法分别取得探矿权、采矿权，这是基本的制度安排。但与此同时，法律也规定了在特殊情况下无需取得探矿权、采矿权的情形。

（一）无需取得探矿权的情形

按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》和相关文件的规定，国家出资勘查的，地勘单位可以取得探矿权，国家委托勘查单位成为探矿权人。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第五条就规定了“勘查出资人为探矿权申请人；但是，国家出资勘查的，国家委托勘查的单位为探矿权申请人”。《探矿权采矿权转让管理办法》第九条中规定了“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估。国家出资勘查形成的探矿权、采矿权价款由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估；评估报告报探矿权、采矿权登记管理机关备案”，该规定虽然对国家出资勘查形成的探矿权的转让提出了必须进行评估等更为严格的要求，但并未禁止其转让。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《矿业权出让制度改革方案》也规定国家财政资金主要用于公益性地质工作，指出中央或地方财政也可以全额出资委托地勘单位开展矿产勘查，采取申请审批方式授予探矿权，完成规定的勘查工作后注销探矿权，纳入国家出资勘查形成的成果清单管理。且以往的管理实践也按照上述规定要求，允许非营利性法人中的事业单位法人作为探矿权人，即在国家出资勘查的情况下，允许地勘单位申请取得探矿权。

但是，在本次《矿产资源法》修订过程中，对于国家出资勘查的矿产资源，授予地勘单位探矿权，存在诸多争议，也因此多次对是否有必要在新《矿产资源法》中对无需取得探矿权的情形作出规定进行了讨论。

支持授予地勘单位探矿权的观点如下：首先，授予地勘单位探矿权可以保障其开展勘查活动。地勘单位和其他探矿权人一样，需要在一定范围内开展勘查活动，只有授予其探矿权，才能够使其权益受到保护，保障其能够排他性地开展勘查活动，不受到其他主体的干扰；其次，授予地勘单位探矿权可以保障其经济权益的实现，地勘单位所持有的探矿权虽然不能转为采矿权，但可以在探明储量后进行转让收益，或者作为出资与其他企业联合开发；最后，授予地勘单位探矿权符合当前地勘单位的改革方向，目前很多地勘单位已由公益一类事业单位转变为公益二类事业单位，在国家出资的同时，也开展经营活动、承担商业项目，授予地勘单位探矿权能够为其经营活动提供便利。

反对授予地勘单位探矿权的观点如下：国家出资勘查的地勘单位不应也没有必要取得探矿权。一是在探明可供开采的矿产资源后，探矿权转为采可权，体现了其核心财产权属性，但由于地勘单位本身为事业单位，其不能成为采矿权人，即使其取得探矿权，也不应当允许“探转采”。二是地勘单位为接受国家出资从事勘查活动的主体，其只是受委托开展勘查工作，并未按照探矿权的相关规定缴纳出让收益，也不应当享有相关的民事权利。三是探矿权的排他性主要体现在不得重叠设置矿业权的要求方面，但即使不授予地勘单位探矿权，只要委托其勘查的主管部门不另行设立矿业权即可。虽然排他性还表现在对抗第三人妨碍的需要方面，但若他人在其工作范围内从事勘查活动或者侵害其探矿权，则属于侵犯国家矿产资源所有权的行为，仍可进行制止和处分。

起初，在自然资源部报国务院审议的送审稿和国务院提请全国人民代表大会常务委员会审议的送审稿中均并未对此作出规定，主要原因包括：一是对于国家出资勘查矿产资源的，国家作为矿产资源所有权人当然有权决定在不设立探矿权的情况下自行开展勘查工作的权利，其无需为自己设立探矿权，而地勘单位并非权利主体，仅为所有权人的代理人，其无需取得探矿权是应有之义；二是对于采矿权人在登记的开采区域内为开采活动需要进行勘查的由于采矿权人在登记的开采区域内已享有采矿权，按照边采边探的要求，其有必要在开采的同时开展部分勘查工作，这应是采矿权的权利内容之一，当然无需再取得采矿权，因此无需特别作出规定。

此后，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规【2023】6号）对财政出资项目是否设立探矿权作出了规定，明确“中央或地方财政出资勘查项目，不设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作”。

在《矿产资源法（修订草案）》审议过程中，考虑到仅对无需取得采矿权的情况作出规定，而不对无需取得探矿权的情形作出规定，不仅会导致矿业权制度的规定不够完善，还可能会造成在任何情况下进行勘查活动都需要取得探矿权的不同理解，引发法律适用中的歧义。加之，在审议过程中，地方部门、企业均对明确无需取得矿业权的情形提出了相关意见、建议，因此最终新《矿产资源法》增加了这一规定。

新《矿产资源法》第二十八条规定了无需取得探矿权的三种情形。

1.国家出资勘查矿产资源

国家出资勘查矿产资源的，无需取得探矿权即可开展勘查活动。这一规定旨在明确国家出资、由地勘单位开展的矿产资源勘查无需取得探矿权，是对国家出资勘查的情况下各主体的法律关系的进一步明晰。

国家是矿产资源的所有权人，国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国家出资勘查矿产资源的，不以营利为目的，主要进行基础性、公益性地质勘查工作，为出让矿业权做好基础工作。《矿产资源勘查区块登记管理办法》允许国家委托勘查的单位取得探矿权，《探矿权采矿权转让管理办法》也允许其转让探矿权，因此，国有地勘单位既当“运动员”，又当“裁判员”不利于矿业权市场的健康发展。探矿权、采矿权制度规定的主体是市场主体，应当将国家出资的公益性勘查和商业性勘查进行区分。对于完全由国家出资的公益性勘查项目，地勘单位承担的，应当依照新《矿产资源法》第二十八条的规定无需取得探矿权；对于地勘单位作为股东成立的公司，其参与或者承担的商业性勘查项目，则不属于新《矿产资源法》第二十八条规定的“国家出资”的情形，可以由公司按照一般规定出让取得探矿权，缴纳出让收益，并享有探矿权人的各项权利。

2.采矿权人在登记的开采区域内为开采活动需要进行勘查

采矿权人在登记的开采区域内为开采活动需要进行勘查的，无需取得探矿权。这一规定旨在明确采矿权人可以为了开采需要在采矿权区域内进行勘查活动，无需取得探矿权，若探明其他可供开采的矿产资源，可以按照有关规定取得采矿权。在此前的相关规范中对于边采边探已有规定。《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规【2023】4号）就规定了“采矿权人在矿区范围深部、上部开展勘查工作，无须办理探矿权新立登记”。为加快推进新一轮找矿突破战略行动，鼓励“就矿找矿”，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规【2023】6号）的规定，在已有采矿权的上部和深部开展找矿工作，可按协议方式出让上部和深部的矿业权。该规定进一步简化了程序，规定采矿权人可直接勘查其采矿权上部和深部资源，无须再办理勘查许可证，在放宽政策的同时要求加强监管。新《矿产资源法》第二十八条正式将这一规定上升为法律制度。

需要注意的是，新《矿产资源法》第二十八条的规定仅适用于“登记的开采区域内”，即在采矿权区域内，若采矿权人为开采活动需要，在采矿权的垂直投影范围外进行了勘查活动，则不能适用此规定。

若采矿权人在登记的开采范围内为开采活动需要进行勘查，探明了除采矿权登记的矿种外的其他可供开采的矿产资源，则其可以按照《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规（【2023】6号）中“基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权”的规定，申请通过协议出让方式取得上部和深部的采矿权。

3.国务院和国务院自然资源主管部门规定的其他情形

新《矿产资源法》第二十八条第三项的规定属于兜底条款，表明无需取得探矿权即可进行勘查的情形不仅限于前两项所述的情形，国务院及国务院自然资源主管部门都可以根据实际需要确定其他不需要取得探矿权就可进行勘查活动的情形。在规定此类情形的过程中，需审慎确定，以避免对矿业权相关制度的系统性造成影响。总体而言，国务院和国务院自然资源主管部门应当充分考虑以下因素来确定可以无需取得探矿权的情形：一是不得违背矿业权制度的内在逻辑和矿产资源勘查的客观规律，给矿产资源管理工作造成阻碍；二是不损害其他矿业权人的权益，不对其他矿业权人行使权利造成影响。

在上述三种无需取得探矿权即可进行勘查活动的情况下，行为人是否需要履行探矿权人的义务，是新《矿产资源法》第二十八条适用的重要问题。一方面，行为人虽然开展勘查活动，但并非探矿权人，无需按照对矿业权人的相关规定编写矿产资源勘查方案，并向原探矿权出让部门申请勘查许可证无需依法缴纳探矿权出让收益、探矿权占用费等。另一方面，行为人毕竟开展了勘查活动，仍应当遵守新《矿产资源法》关于勘查活动的综合勘查、综合评价，地质资料汇交，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施消除安全隐患等要求，并履行其他法律法规规定的安全生产、环境保护等方面的义务，避免因勘查行为造成资源破坏或者生态损害等

对于在无需取得探矿权进行勘查的上述三种情况下是否需要按照新《矿产资源法》的要求编制勘查方案可能存在一定异议。但是，对于国家出资勘查的情形，按照《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规【2023】6号）关于“中央或地方财政出资勘查项目，不设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作”这一要求，项目任务书应已包括相关内容，无需另行编制勘查方案；对于边采边探的情形，相关计划和安排也应在开采方案中有所体现，亦无需另行编制勘查方案；而对于法律、行政法规、国务院及国务院自然资源主管部门规定的其他情形，若有编制勘查方案的要求，则可以在规定其他情形的同时予以明确。

（二）无需取得采矿权的情形

区别于无需取得探矿权的情形，无需取得采矿权的规定并非在本次《矿产资源法》修改中创设或者增加的制度，在矿产资源管理的法律法规中早有此类规定。

“靠山吃山，靠水吃水”是老百姓无偿获取生产生活资料的传统主观想法。即使矿产资源归国家所有，并建立了矿产资源管理相关法律制度，也难以禁止生活中老百姓个人的少量利用。基于此，1986年《矿产资源法》第三十五条作出了“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产”的规定。按照这一规定，允许个人在未取得采矿许可即可从事矿产资源开采活动的情形主要分为以下三类：

一是采挖零星分散资源，仅限于零星分散的资源，集中的、可以设立矿业权的矿产资源不在此列；二是只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，其他矿种的矿产资源不在此列；三是为生活自用采挖少量矿产，既要求目的是生活自用，又要求所采挖的矿产资源仅限于少量，个人为生活自用采挖大量矿产资源的不被允许。但这一规定并未对“零星分散”及“少量”的标准进行明确，因此该规定在实际适用中不易认定，导致实践中存在以该规定为名进行私挖乱采的现象。

1994年《矿产资源法实施细则》第四十条规定：“个体采矿者可以采挖下列矿产资源：（一）零星分散的小矿体或者矿点；（二）只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土。”该规定在1986年《矿产资源法》规定的基础上，将“零星分散资源”修改为“零星分散的小矿体或者矿点”，延续了“只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土”的规定，但并未提及“为生活自用采挖少量矿产”的情形。虽然这一行政法规的效力低于1986年《矿产资源法》即使其未对“为生活自用采挖少量矿产”的情形作出规定，也不影响1986年《矿产资源法》第三十五条的适用。但是，在此未对“为生活自用采挖少量矿产”的情形进行明确也从侧面体现出允许个人为生活自用采挖未限制矿种的少量矿产在实践中已存在一定争议。

除了个人在未取得采矿许可的情况下，具有一定开采少量或者用作普通建筑材料的砂、石、黏土的需求外，正常的项目工程施工也存在动用矿产资源储量、采出矿石的现象，例如，隧道施工过程中必然会产生砂石，煤矿的灭火工程必然动用煤炭资源储量采出煤炭等。虽然项目工程施工会开采出矿石，但工程施工本身不属于矿山开采行为，工程施工中动用矿产资源储量和采矿行为有本质区别。对于此类情形，若要求其办理采矿许可证，则将导致大部分工程建设项目都需要另行申请取得砂、石、土的采矿权。这不仅会给建设单位带来极大的麻烦，还会明显增加矿产资源管理工作的负担。因此，1998年，《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资涌【1998】190号）发布，为建设单位因工程施工需要动用砂、石、土的情形提供了无需办理采矿许可证的依据。该文件规定了“建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证不缴纳资源补偿费”。对于建设单位采挖砂、石、土进行销售或用于其他工程建设项目的，必须依法办理采矿登记手续并缴纳矿产资源补偿费。需在工程建设项目批准占地范围之外开采砂、石、土用于上述公益性建设的，以营利为目的开采上述及其他矿产资源的单位、个人，均应按照《矿产资源法》及其配套法规的有关规定办理采矿登记手续，领取采矿许可证。该规定事实上已经超出了1996年《矿产资源法》第三十五条的要求，但其符合建设工程项目工作开展的实际需要，且不影响矿产资源管理目标的实现。

至此可见，1996年《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》中关于允许无需取得采矿许可证开展开采活动的规定已经在一定程度上与管理实际和客观需要不相符，亟须修改完善。

新《矿产资源法》第二十九条对无需取得采矿权的情形作出了列举式规定，主要包括三种情形。

1.个人为生活自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土

根据新《矿产资源法》第二十九条第一款第一项规定，行为主体必须为个人，企事业单位为自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土的不在此列。行为目的必须为生活需要，若个人开展生产经营活动，并为了生存需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，则不属于该项规定的可以无需取得采矿权的情形；同时，采出矿产品的用途必须是自用，销售给他人的不适用该项规定。采挖的矿产资源类型必须是建筑材料的砂、石、黏土，个人为生活需要采挖煤炭等其他矿产资源的亦不在此列。在对此类情形进行认定的过程中，应当严格按照上述要件。

1996年《矿产资源法》第三十五条规定，允许个人采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土。此外，该条还规定，允许个人采挖零星分散资源和为生活自用采挖少量矿产，但并未对这两类情形中的矿种作出限制，这意味着除了只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土外的其他矿产资源均可适用该规定。相较于1996年《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的规定，新《矿产资源法》第二十九条第一款第一项的规定在一定程度上缩小了允许个人生活自用的范围。

此外，新《矿产资源法》第二十九条第二款还强调了存在第一款第一项规定情形的，应当遵守省、自治区、直辖市规定的监督管理要求。也就是说，省、自治区、直辖市对此提出更为严格的监督管理要求的，应当适用其规定。

2.建设项目施工单位在批准的作业区域和建设工期内，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土

根据新《矿产资源法》第二十九条第一款第二项规定，行为主体仅限于建设项目施工单位，其他生产经营企业不在此范围内。采挖行为仅限于在批准的作业区域内，超出其作业区域的，不得以此为由主张其行为的合法性。同时，采挖行为的发生必须在建设工期内，在建设工期结束后，不得继续进行采挖活动。采挖的矿种仅限于只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，若建设项目施工单位在施工过程中发现其他矿产资源的，不得进行采挖。采挖行为的目的仅限于为施工需要。其中，“因施工需要”是上述要件中最难以认定的，在认定中应当充分考虑其合理性和必要性。

当然，实践中需要对此类合法工程建设和非法采矿行为进行区分。区分这两类行为的关键在于要严格按照新《矿产资源法》第二十九条第一款第二项规定的要件对行为进行判定。如果在施工过程中，超出规划设计的施工范围、施工方法或者施工期限，导致本不应被动用的矿产资源储量被动用，这时开采出矿石的行为就可能被认定为非法采矿行为。

此外，该项规定虽未明确不得销售这一要求，但按照《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函【1998】190号）等文件确定的管理要求及矿产资源管理的内在逻辑，建设项目施工单位在此情形下采挖出的砂、石、黏土不应以营利为目的对外销售，而应当优先满足工程自用需求。由于建设项目施工单位并未取得采矿权，无法据此取得采出矿产品的所有权，在工程确实无法自用的情况下，则应当由其直接上交采出的矿产品，若相关主管部门无法接收采出的矿产品，则建设项目施工单位可以由主管部门组织销售或者自行销售后上交销售收入。当然，若其违规将在施工中采出的砂、石、黏土进行销售获利，则超出了新《矿产资源法》第二十九条第一款第二项的适用范围，属于无权采矿行为，应当依法追究其法律责任。

此外，新《矿产资源法》第二十九条第二款还强调了存在第一款第二项规定情形的，应当遵守省、自治区、直辖市规定的监督管理要求。也就是说省、自治区、直辖市可以进一步细化相关规定和监管要求，或者进一步明确采出砂、石、黏土的处置办法，建设项目施工单位应当遵守其规定。

3.国务院和国务院自然资源主管部门规定的其他情形

新《矿产资源法》第二十九条第一款第三项属于兜底条款，表明无需取得采矿权即可进行开采的情形不仅限于前两项所述情形，国务院和国务院自然资源主管部门都可以规定其他不需要取得采矿权就可进行开采活动的情形。

虽然该条款并未要求在法律或者行政法规中规定此类情形，而是明确指出了国务院或者其自然资源主管部门均可作出规定。但是，在规定此类情形的过程中，仍需审慎确定，以避免对矿业权相关制度的系统性造成影响。总体而言，国务院和国务院自然资源主管部门应当充分考虑以下因素来确定可以无需取得采矿权的其他情形：一是不得损害国家矿产资源所有者权益，不能因规定无需取得采矿权的情形而变相纵容非法采矿的行为，造成国家矿产资源所有者权益损失；二是不得损害矿业权人的合法权益，不得允许行为人在其他矿业权人的权利范围内未取得采矿权进行开采活动；三是不得违背矿业权制度的内在逻辑和矿产资源勘查、开采的客观规律，给矿产资源管理工作造成阻碍。

在上述三种无需取得采矿权即可进行开采活动的情形中，行为人是否需要履行采矿权人的义务是新《矿产资源法》第二十九条适用的重要问题。一方面，行为人虽然进行了开采活动，但并非采矿权人，无需按照相关规定编写矿产资源开采方案和矿区生态修复方案，并向原矿业权出让部门申请采矿许可证；无需依法缴纳采矿权出让收益、采矿权占用费和资源税；无需填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告等。在此，需要注意的是，无需缴纳采矿权出让收益、采矿权占用费和资源税的前提是无论在第一项规定的情形下还是第二项规定的情形下，行为人采出的砂、石、黏土均用于自用，并不能销售牟利，即使在第二项规定的情形下可能存在无法自用的情形，也应当上交矿产品，即使进行销售也应当上缴全部销售收入，而非仅上缴上述税费。另一方面，行为人毕竟进行了开采活动，但仍应当遵守新《矿产资源法》关于合理开采、综合利用等要求，且不得违反其他法律法规关于安全生产水土保持和环境保护等方面的规定，避免开采行为造成负外部性影响。